Soms kun je aan een ontwikkeling niet ontkomen. Nee, ik schrijf nu niet over de kabinetsformatie. Ook heb ik het niet over de Koningsdag van deze week. Noch wil ik ingaan op het weer los gaan op de terrassen. Nee, als lokaal actieve politicus ben ik de afgelopen dagen getriggerd door enkele artikelen over de Jeugdzorg. Zowel NRC[1] en de Volkskrant[2] schrijven daar indringende artikelen over. En in het blad Binnenlands Bestuur is als het ware een feuilleton te lezen over de (financiering van) de jeugdzorg[3]. Gemeenten zijn vanaf 2015 verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Dit als onderdeel van de zg 3D’s oftewel de decentralisaties van de WMO, de Participatiewet en de wet op de jeugdzorg. Van deze drie is de wet op de jeugdzorg de meest weerbarstige gebleken. Vandaar dat ik me deze week daarop richt.
Ontwikkeling Jeugdzorg op lokaal niveau
Met de aansturing van de jeugdzorg op lokaal niveau is de zoveelste verandering in dit domein gekomen. Immers vlak voor 2015 zijn de Centra voor Jeugd en Gezin gevormd en op de een of andere manier moest dat weer ingepast worden in een nieuw te vormen structuur. De redenen voor de decentralisatie waren divers. Nationale en Provinciale beleidsbetrokkenheid werd overgeplaatst naar de gemeenten. Die konden – tenminste als ze zelf groter van omvang werden – beter in staat geacht worden een cliëntgerichtheid benadering uitvoeren. De nadruk op de eigen kracht van het cliëntsysteem die in het beleid verankerd werd maakte een efficiënter systeem mogelijk. Via een nieuw “objectief” rekenmodel werden dan ook vanaf het begin bezuinigingen door het rijk ingeboekt. Dat nieuwe rekenmodel hield geen rekening met de historisch gegroeide situatie. Voor mijn gemeente Beek, net als veel anderen in Zuid Limburg hield dat een fikse korting van het budget in.
Voor deze nieuwe complexe taak had de gemeente tot dan toe geen duidelijk ambtelijk apparaat opgesteld. Het allereerste beleidsplan werd opgesteld in samenwerking met de andere gemeenten in de regio Westelijke Mijnstreek. De complexiteit van de organisatie is goed te zien in onderstaand schema uit het beleidsplan Jeugdhulp 2015-2016. Dit leidde ertoe dat een geheel nieuwe infrastructuur opgebouwd moest worden waarmee een zorgvraag herkend en via ondersteuning beantwoord kon worden. Mensen en informatiesystemen moesten beschikbaar komen. Centraal aan het idee van het rijk was dat op lokaal niveau waar mogelijk de krachten gebundeld werden. Een kleine gemeente kon onmogelijk de inkoop organiseren. De 16 Z-L gemeenten deden dat samen via de centrumgemeente Maastricht.
Grip vanuit de gemeenteraad
Meerwaarde van de nieuwe benadering zou gerealiseerd worden als vanaf het begin integraal werd gehandeld. Onder de noemer 1Gezin 1Plan 1Regie zouden de vele noodzakelijke activiteiten op cliëntniveau met elkaar kunnen worden verbonden. Die integratieve benadering maakt een betere dienstverlening mogelijk. Om dat vanuit de startsituatie te bereiken is allereerst een transitie naar de nieuwe structuur nodig. Hoe bereik je continuïteit van zorg is dan de vraag. Zo snel mogelijk gevolgd door een transformatie naar een nieuwe manier van werken volgens de genoemde integrale benadering. Dat traject begeleiden vanuit de raad van een kleine gemeente is eigenlijk niet te doen. De eerste jaren heeft het simpelweg ontbroken aan de benodigde stuurinformatie. De klap kwam iedere keer bij het vaststellen van het tekort in de jaarrekening. Ondertussen was duidelijk dat er veel inzet geleverd werd (moest worden) aan het opbouwen van een infrastructuur nodig om de regie te kunnen voeren. Wijkteams zijn ingericht. Echte voortgang werd maar langzaam bereikt. De politieke inzet van mijn fractie was gericht op het bouwen van een samenwerking tussen professionals en gemeente; rekening houdend met de aanwezige deskundigheid. Onderliggend doel daarbij was dat zo ook de zorgorganisaties medeverantwoordelijk worden gemaakt voor het realiseren van een transformatie in de zorgverlening. Zij hebben immers de deskundigheid om in te schatten hoe betere dienstverlening – rekening houdend met de doelen van de noodzakelijke transformatie – gerealiseerd kunnen worden. Echter de gemeente – in samenwerking met de regio koos ervoor om eerst de aandacht te schenken aan het opbouwen van een interne organisatie. Ondertussen loopt de dienstverlening door. Tot het jaar 2019 werd bij het opstellen van de gemeentebegroting uitgegaan van de te lage cijfers vanuit de rijksvergoeding. Dat resulteerde keer op keer tot tekorten. Pas met de begroting van 2019 werd begonnen met het begroten van de werkelijk gemaakte kosten in het voorafgaande jaar
Reikwijdte van de lokale aansturing
De start van de decentralisatie markeert ook de ontwikkeling van een groter beroep op de jeugdzorg. De redenen daarachter zijn divers. Door de transitie ontstaat een andere, geringere vorm van sturing, de uitvoeringskosten nemen toe, door een versnippering aan de kant van de aanbiedende partijen ontstaat inefficiëntie maar wellicht is nog de belangrijkste reden dat een toenemend aantal jongeren ondersteuning nodig heeft en die in eigen kring (gezin, buurt) niet kan krijgen. Met de kostenstijging die daar het gevolg van is houdt het rijk geen rekening.
Zoals te verwachten is de Beekse situatie niet uniek. Alle gemeenten hebben moeite om deze overgang goed in te richten. De budgettaire problemen blijven vragen oproepen over de reikwijdte van de Jeugdwet. Regelmatige publicaties over b.v. de jeugd GGZ (24 uurs opvang) geven voeding aan de gedachten om met name de intensieve jeugdzorg anders te organiseren. Vandaar dat in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten naar oplossingen gezocht wordt. In een advies van de Expertgroep Reikwijdte Jeugdhulpplicht “de kracht van wijd reiken” van sept 2020 wordt een analyse gegeven van de huidige stand van zaken.[1] Het uitgangspunt voor de vorming van de jeugdwet wordt daar nog eens nadrukkelijk onderschreven. Aanpassing in de reikwijdte is niet nodig. Wel wordt het noodzakelijk geacht dat nu geïnvesteerd wordt in de transformatie tot een echt cliëntgerichte benadering. Het advies wordt omarmd en geeft aanleiding voor de VNG een Norm voor Opdrachtgeverschap Jeugd voor gemeente en regio op te stellen.
Ontwikkelen inkoop vanaf 2022
De ervaringen met de jeugdzorg hebben aanleiding gegeven tot een beleidskader 2019-2022 op te stellen. Daarin staat niet alleen hoe de inkoopproblematiek goed geregeld kan worden maar ook hoe de transformatie van de jeugdzorg naar een nieuwe werkwijze vormgegeven kan worden. In het webinar dat ik net als alle andere raadsleden uit de 16 deelnemende gemeente mocht volgen stond de uitwerking van dit beleidskader centraal. Ingaande 2022 zullen met de dienstverlenende organisaties nieuwe contracten worden afgesloten. Bij de voorbereiding daarvan is dan terecht veel aandacht voor de kaders die door het NvO advies worden gegeven. De aanbestedingsprocedure die zo wordt voorbereid heeft naast een financiële doelstelling ook als doel om te komen tot minder contractpartners. Nu zijn zo’n 200 grotere en kleinere organisaties (waaronder veel ZZP’ers) actief. Beheerstechnisch maakt dat het tot een lastig geheel.
Tijdens het webinar blijkt dat er nog heel veel energie gestoken moet worden in het ontwikkelen van een goed monitoringssysteem. Daarnaast staat overeind dat een aanzienlijk deel van de toestroom tot de jeugdzorg niet rechtstreeks via de ingestelde wijkteams verloopt maar dan de huisartsen verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel daarvan. Met de detachering van Praktijkondersteuners jeugdzorg bij de huisartspraktijk is een begin gemaakt met de samenwerking maar er zal nadrukkelijk meer moeten gebeuren.
Ook het betrekken van andere personen en organisaties die zicht hebben op de ontwikkeling van de jeugd bij de activiteiten van de jeugdzorgteams behoeft nadrukkelijke aandacht. School, ggd, maatschappelijk werk, (sport-)verenigingen kunnen in het kader van preventie met eenvoudige middelen veel bereiken en daardoor toekomstige intensievere zorgvormen voorkomen.
Aanbesteden en transformeren gaat dat samen?
Voor een aanbestedingsprocedure die nu echt werk moet maken van het ondersteunen van de transformatie duurt het mijns inziens wel erg lang voordat de verbinding met deze sektoren gemaakt wordt. Veel logischer zou het volgens mij zijn als ook in deze fase een intensief contact gelegd wordt met de professionals en de maatschappelijke organisaties om nu reeds inzicht te krijgen in de wijze waarop zij mede kunnen inzetten op de beoogde transformatiedoelen. Om het eens heel plat te zeggen, de nadruk op de inkoopcondities is terecht als je heel scherp hebt wat je wil hebben. Maar dat vereist wel dat je inzicht hebt in hoe die nieuwe producten tot stand kunnen komen. Met andere woorden, Als je innovatie wil hebben zal de ontwikkeling daarvan toch in nauw overleg zorg/dienstverleners moeten regelen.
Maar misschien is het nog ingewikkelder. We hebben kunnen constateren dat een verschuiving heeft plaatsgevonden van de intramurale zorgvormen naar de ambulante dienstverlening. Daaraan gekoppeld een proces van vergroting van de diversiteit van de soorten hulp die geboden wordt. Maar is dat wel een terechte tendens. Van allerlei vragen die spelen bij de ontwikkeling van jongeren een zorgvraag te maken die aangevat wordt via inzet van professionals, is dat wel een terechte ontwikkeling? Ingegeven door een langdurige tendens in de Nederlandse samenleving gericht op individualisering. Is het idee achter de decentralisatie van het jeugdbeleid naar een lokale overheid toe niet de meest wenselijke stap om een duurzame ontwikkeling van onze jongeren te borgen. Indachtig het oude Afrikaans gezegde: It takes a village to raise a child. Als dat nog steeds opgaat zal de inkoopstrategie niet alleen gericht moeten zijn op een beter beheer van de middelen maar ook zich dienen te richten op de effectieve inzet ervan. En dat kan niet zonder directe betrokkenheid van de personen en organisaties die die nieuwe werkwijze moeten uitvoeren.
Naar een houdbaar financieel kader?
De financiële en organisatorische problemen van de jeugdzorg zijn nog lange niet opgelost. De meest schrijnende gevallen doen zich daarbij voor in de sfeer van de jeugd GGZ (zie artikel NRC/Volkskrant). Het financiële probleem wordt al langer aangekaart. Nu het kabinet demissionair is durft het de echte knoop niet door te hakken. Tot op dit moment is er discussie tussen gemeenten en het rijk over de vergoeding. Alle gemeenten tezamen genomen komen op jaarbasis ca 1,6-1,7 miljard € tekort. Het huidige demissionaire kabinet is bereid tot 660 miljoen € te compenseren voor 2021! Een structurele oplossing is tot onderdeel van de kabinetsformatie gemaakt. De discussie over de reikwijdte speelt dan opnieuw. Een recent advies van de stuurgroep Sint “Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet” ingesteld door Rijk en VNG schetst daar een aantal fundamentele keuzen[1]. Naast de constatering van een grote diversiteit in de kosten die gemeenten per jongere maken en de beperkte sturing op de kwaliteit van zorg wordt ook de afbakening tussen de reikwijdte van de jeugdwet en de beleidsvrijheid van gemeenten aan de orde gesteld. Een aantal scenario’s wordt geschetst. In ieder geval dient gekeken te worden naar de medische verwijsroute. Willen de gemeenten hun (budgettaire) verantwoordelijkheid waar kunnen maken dan zal hier een bijstelling in nodig zijn.
Ten aanzien van de specialistische jeugdhulp en of de jeugd-GGZ is het mogelijk om te bezien of dat niet beter op regionaal of zelfs landelijk niveau belegd kan worden. Deze gelukkig beperkter voorkomende zorgvormen zijn zodanig specialistisch dat het zeker voor kleinere gemeenten enkel een niet te dragen kostenpost is die zij niet kunnen beïnvloeden
De wet gaat nu uit van een jeugdhulpplicht gelegd bij de gemeente. Dit volhouden met een open-eind financiering lijkt me niet te doen. Indien er onvoldoende geld bij kan komen resten er enkele opties; de gemeente is enkel uitvoerder binnen de door het rijk gestelde financiële kaders of zij moet in staat gesteld worden om prioriteiten te stellen. Dat laatste leidt ontegenzeggelijk tot een verschil in de uitvoering van de jeugdwet op regionaal niveau. Maar is dat niet een logische consequentie van een gedecentraliseerde wetsuitvoering? Biedt dat niet de mogelijkheden om inderdaad gericht in te spelen op de lokale maatschappelijke infrastructuur.
Hoe nu verder?
Die lokale ambities geformuleerd vanuit het perspectief van de jeugdige zelf vormen terecht het uitgangspunt van het nu in uitvoering zijnde jeugdhulpkader voor de gemeenten van Zuid-Limburg. Zie ook het beeld aan het beleidskader is gekoppeld. Zo eenvoudig ook zo in het algemeen is geformuleerd, zo lastig is het ook te realiseren, dat hebben de afgelopen jaren sleutelen aan de uitvoeringspraktijk laten zien.
Voor mij is het inmiddels wel duidelijk. Het domein Jeugdhulp zal nog wel de nodige aandacht vragen de komende jaren. Drie zaken kunnen wat mij betreft beter geregeld worden; a) breng eenheid in de toegangsroute op lokaal niveau zodat duidelijk zicht ontstaat op het totaal, daarvoor zal wetswijziging nodig zijn. b) maak werk van een beheer functie die tevens zicht heeft op de kwaliteit. Daarbij kan een onderscheid tussen lokaal niveau en regionaal niveau (complexe zorg en jeugd GGZ) nodig zijn. c) los het structurele financiële knelpunt op. Ik hoop dat bij de kabinetsformatie van 2021 noodzakelijke keuzen gemaakt kunnen worden zodat in de periode 2022-2026 op gemeentelijk niveau werk gemaakt kan worden van een goede integraal afgestemde jeugdzorg. Want ook in Beek (en andere gemeenten) geldt: it takes a village to raise a child.
[1] Stuurgroep Maatregelen Financiële beheersbaarheid jeugdwet. 20210408
[1] De kracht van wijd reiken. Advies van VNG Expertiseteam Reikwijdte jeugdhulpplicht. VNG Sept 2020
[1] https://www.nrc.nl/nieuws/2021/04/23/hoe-marieke-en-haar-zoons-niet-door-jeugdzorg-werden-geholpen-a4040900#/handelsblad/2021/04/24/%23101
[2] Charlotte Huisman. De Volkskrant 20210427 In de jeugdzorg schiet de hulp die het hardst nodig is tekort
[3] Yolanda de Koster Binnenlands Bestuur: 20210415 Wrang en beschamend, 20210420 Meerderheid gemeenten past “boekhoudtruc” jeugd toe, 20210422 Gemeenten krijgen ruim 600 miljoen extra voor jeugd, 20210423 Nieuw kabinet moet reikwijdte jeugdwet bepalen.
kanttekening bij mijn dag 